裁判要旨

    规划行政主管部门在核发建设工程规划许可证过程中，应遵循《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》有关规定，一旦构成违法，造成相对人或第三人损害的，要承担国家赔偿责任。

    案  情

    2003年8月20日，陈某、梁某、曹某、许某等四人（以下简称陈某）与固始县国土资源规划局签订了《国有土地使用权出让合同》（以下简称出让合同），取得了位于固始城关北环路北通道南宗地块，宗地编号为GT2003—37，东西宽52米，南北深27.5米。其中：陈某、梁某、许某的地块均为南北27.5米，东西12米，每平方米出让金分别为552.73元、546.91元、606.00元；曹某的地块南北27.5米，东西16米，每平方米出让金为519.27元。2005年9月27日，固始县住房和城乡建设局（以下简固始县住建局）为陈某办理了编号GH017的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，该工程规划许可证的主要内容为陈某的沿街商住楼，依出让合同和规划退北环路红线15米建设。2007年7月，陈某开始施工，因采光和相邻权问题与第三人周某等北邻（以下简称北邻）产生纠纷，北邻多次阻止并对GH017号建设工程规划许可证提起行政诉讼。诉讼期间，固始县住建局主持当事双方协调后，其工作人员口头变更GH017号建设工程规划许可证的主要内容为退北环路红线10米建设。陈某在变更的基础上开始建设，北邻不再阻止。至此，北邻门前走道在原基础上多出5米。2008年1月18日，固始县住建局向陈某出具了“关于陈某等户沿街商住楼影响北领采光一事的处理意见”（以下简称处理意见），该意见主要内容为：陈某的沿街商住楼从原规划退北环路红线15米改按退北环路红线10米建设，北边留出6米补偿给北邻作院子。该意见没有陈某的签字，只有北邻签字。同年7月20日，固始县住建局为北邻办理了编号GH1222的建设工程规划许可证，许可北邻在自己房屋前6米处建院墙，即将北邻住宅前南北方向规划出6米给其作院落使用。陈某认为固始县住建局将自己合法拥有的土地使用权划归北邻使用，是行政侵权行为，提起行政诉讼，请求撤销GH1222号建设工程规划许可证和处理意见并赔偿损失。2011年，经河南省信阳市中级人民法院终审（2010）信行终字第31号判决：撤销GH1222号建设工程规划许可证和处理意见（理由：不符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，违反法定程序）；驳回赔偿请求（理由：未能提供相应证据证明实际损害后果）；责令固始县住房和城乡住建局采取相应的补救措施。

    陈某以终审判决为依据，要求固始县住建局赔偿损失或采取相应的补救措施，无果。2011年12月，陈某向固始县人民法院提起行政赔偿诉讼，要求固始县住建局赔偿固行政违法造成的经济损失35529.00元或进行等值土地置换，并提供了河南省豫蓼联合资方评估报告书、法院判决书、GH1222号建设工程规划许可证、土地使用权出让合同等证据材料。

    审  判

    固始县人民法院认为，GH1222号建设工程规划许可证、“关于陈士清等户沿街商住楼影响北邻采光一事的处理意见”被河南省信阳市中级人民法院终审确认程序违法，且给陈某造成了260平方米土地使用权的损失，固始县住建局应予赔偿。行政赔偿应赔偿直接损失即陈某取得相应的面积土地使用权的款额，而不包括间接损失即土地使用权现时市场价值。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）面、第三十六条第（八项）的规定，判决固始县住建局赔偿陈某损失人民币143880.00元。

    宣判后，陈某、固始县住建局均不服判决，提起上诉。河南省信阳市中级人民法院审理后认为，本院已生效的（2010）信行终字第31号行政判决确认了固始县住建局颁发GH1222建筑工程规划许可证和“关于陈某户沿街商住楼影响北邻采光一事的处理意见”程序违法，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的相关规定，该判决确认的事实，可以作为定案依据；陈某的沿街商住楼已从原规划退北环路红线15米改为退北环红线10米建设并施工完毕，土地使用面积共损失了260平方米，陈某的财产权益受到的侵害，正是由于固始县住建局颁发的GH1222号建筑工程规划许可证和“关于陈某及户洞街商住楼影响北邻采光一事的处理意见”程序违法。陈某的损失与固始县住建局的违法行政行为存在法律上的因果关系；土地价格有升有降，陈某的损失应是其购买土地时支付的相应价款，不应是2011年时的市场价款，但为了彰显公平，除一审判决的损失外，陈某购买土地时所付价款的同期存款利息应予赔偿。综上，2013年2月，河南省信阳市中级人民法院判决变更固始县住房和城乡住建局赔偿陈某人民币143880.00元为固始县住房和城乡住建局赔偿陈某人民币143880.00元及银行同期存款利息。

    评  析

    本案在审理过程中，围绕是否应予以赔偿及赔偿标准问题有三种意见：一是不应赔偿；二是应予赔偿；三是赔偿标准问题。

    （一）不应赔偿

    陈某建房遭北邻阻止，固始县住建局协调陈某由退红线15米变更为退红线10米，形成了“处理意见”，陈某依此建成房屋，北邻亦没有再行阻止，表明陈某及北邻认可了“处理意见”，应视为陈某放弃了对5米宽度土地使用权的放弃，同时，陈某房屋实际面积并没有减少，只是房屋位置发生了变更，固始县住建局在此基础上核发GH1222号建设工程规划许可证并无不当，要求赔偿缺乏事实和法律依据，不应当予以赔偿。

    （二）应予赔偿

    “处理意见”的目的是为了解决陈某建房、北邻采光问题，陈某依此建成房屋，北邻不再阻止，并不表明陈某放弃了自己合法取得的5米宽度的土地使用权或是将此赠与北邻的意思表示，而且“处理意见”亦无陈某签字。正是由于固始县住建局颁发的GH1222号建设工程规划许可证、“处理意见”程序违法，使得陈某的土地使用面积受到了实际损害，该损害与固始县住建局的违法行政行为存在法律上的因果关系，应予赔偿。

    （三）关于赔偿标准

    有二种意见，一种意见认为应按出让合同价金赔付相应损失；另一种意见认为，由于土地价格是动态的，有升有降，应以土地的实时市场标准予以赔偿。这二种意见，实际上就是传统意义上的直接损失和间接损失标准。

    笔者认为应予赔偿，以行政征收为赔偿标准，理由如下：

    （一）符合国家赔偿责任的构成要件

    1、损害事实客观存在

    陈某按原规划退红线15米建设，按照出让合同和规划惯例，该15米宽度土地使用权是陈某支付相应价款下取得的合法使用权，只准作为场前区使用而不得建设建筑物。变更后退红线10米建设，意味着陈某房屋在原规划的基础上南移5米，即给北邻门前增加了5米的宽度，该5米土地在没有明确法律文件确认的情况下，其使用权仍归陈某，陈某在不影响北邻采光、通行的情况下，仍可占有、使用，有实际控制权。固始县住建局核发的GH1222号建设工程规划许可证许可北邻可在门前6米位置建院墙，根据相邻双方间距以及日常生活经验可确认该院墙至陈某房屋后墙间距只能作为走道，由此，陈某彻底失去了对5米宽度土地使用权的实际控制，从而造成陈某5米土地使用权的实际损失。

    2、行为违法性

    固始县住建局变更陈某的GH017号建设工程规划许可证，触及到城市规划中控制性详规和修建性详规的修改。《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。”，第五十条规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式、听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”，根据上述规定，GH017号建设工程规划的许可证的修改，需相应的批准程序，没有证据显示固始县住建局履行了这些程序，而且也未对陈某5米宽度的土地使用权的实际损失给予相应补偿，在此基础上形成的“处理意见”不具有合法性，进而使得核发GH1222号建设工程规划许可证的前提失去合法性。不仅如此，固始县住建局在核发GH1222号建设工程规划许可证时还存在两个方面的程序违法。一方面，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料”，第三款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门应当将依法而定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图予以公布”，据此，颁发GH1222号建设工程规划许可证，应对其土地使用证明文件进行审核，并应将设计方案总平面图进行公示。另一方面，GH1222号建设工程规划许可证，触及到修建性详细规划的修改和相邻方的重大利益，应当依据前述《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的规定和《中华人民共和国行政许可法》有关规定核发。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”，第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知利害关系人有要求听证的权利”，固始县住建局未能举出相应的证据，证明在进行该行政许可过程中实施了上述法定程序，应认定该具体行政行为违反法定程序。

    3、违法行为与损害事实之间有因果关系

    其实，在变更陈某的GH017号建设工程规划许可证时，已经破坏了陈某依据出让合同取得的完整土地使用权，相应的损失依法应予补偿或赔偿。而核发GH1222号建设工程规划许可证已剥夺了陈某对5米宽度土地的使用权，正是由于固始县住房和城乡住建局颁发的GH1222号建设工程规划许可证和“处理意见”程序违法，陈某的土地使用权受到了实际损害。故此，损害结果与具体行政行为存在法律上的利害关系。

    4、法律有规定

    法律规定是国家赔偿的法律依据。本案不仅有前述《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条、第五十条的规定，而且《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项亦有规定，内容分别为：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。

    （二）应参照土地征收的法定标准进行赔偿。

    笔者既不赞成原价赔偿标准或实时市场价格标准论，亦不赞成银行存款利息赔偿标准论，而是认为应当参照土地行政征收的标准。固始县住房和城乡住建局在没有经过法定程序的情况下，无偿剥夺了陈某的土地使用权，而后又规划给北邻作为院落使用，最类似于行政上的征收。因为征收的对象为土地使用权，较为特定，《中华人民共和国土地管理法》有法定的标准，审理时可予参照，不予赘述。